בלוג אקטואליה

ביום ד', 3.6.2026, נבחר במליאת הכנסת מבקר המדינה, עו"ד מיכאל ראבילו. בחירה זו לוותה בסערה ציבורית ופרלמנטרית והציפה מחלוקת קשה הן מבחינה מהותית והן מבחינה דיונית.

אבהיר בפתח דברי כי הדיון שלהלן איננו עוסק כלל באישיותו של עו"ד מיכאל ראבילו ואם הוא ראוי או שאינו ראוי לתפקיד. אין שום עיסוק באיש עצמו, בכישוריו, יכולותיו, מידותיו ושיוכו - יהא אשר יהיה. הדין עוסק בגופו של עניין.

האתגר המהותי: זיקה וניגוד עניינים מובנה

מבחינה מהותית - עו"ד ראבילו, סומן כ"מועמד הקואליציה" ונהנה מתמיכתו האישית של ראש הממשלה מר בנימין נתניהו. עו"ד ראבילו ייצג במשך זמן רב, כולל בחודש האחרון, את הממשלה ואת ראש הממשלה באופן פרטי.

עובדה זו מעלה שאלות ותהיות רבות לגבי סוגיית "ניגוד עניינים" שבין התפקיד החשוב, העצמאי והבלתי תלוי של מבקר המדינה כשומר סף לבין נשוא הביקורת שלו, הרשות המבצעת, קרי - הממשלה שהעמידה אותו לבחירה ובמידה מסוימת כפתה את הרשות המחוקקת לבחור בו.

סעיף 6 לחוק יסוד: מבקר המדינה קובע כי: "במילוי תפקידו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה."

ניסוח של חוק, ובוודאי חוק יסוד - מצריך דיוק קפדני בלשון שבה נקט המחוקק. האחריות של מבקר המדינה היא מול הרשות המחוקקת - הכנסת. כך גם "הצהרת האמונים" של מבקר המדינה היא מול הכנסת ולא מול כל גוף, רשות או גורם אחר (סעיף 9 לחוק). ואילו מערכת היחסים שבין מוסד מבקר המדינה לרשות המבצעת מעניקה למבקר עצמאות מלאה, בלתי תלויה ונעדרת כל זיקה בין השניים. אם במהלך עבודתו השוטפת של מוסד מבקר המדינה מונע החוק כל זיקה שבין מוסד זה והעומד בראשו לבין הרשות המבצעת והעומד בראשה, הרי שקל וחומר ובן בנו של קל וחומר, הרשות המבצעת והעומד בראשה אינם יכולים "להציע" מועמד לתפקיד זה ובוודאי לא מועמד שהיה ועודנו בזיקה הכי אינטימית עם הרשות המבצעת והעומד בראשה, מי שקבע החוק שהמבקר "לא יהיה תלוי בממשלה." הקואליצה, שהיא זרועה הארוכה של הרשות המבצעת בתוך הרשות המחוקקת הציגה, העמידה ובחרה מועמד משלה לתפקיד מבקר המדינה.

הקשר האישי והאינטימי של הרשות המבצעת והעומד בראשה עם המועמד הנבחר מטעמה יחייב חתימה על "טופס ניגוד עניינים". אך היות והיקף העניינים המנוגדים במקרה זה עשוי להכיל רשימה ארוכה מאד של עניינים, יקשה מאד הדבר על מוסד מבקר המדינה והעומד בראשו למלא את תפקידו מבלי שהוא יהיה נטול כל זיקה לעניין זה או אחר. תפקידו חולש על תחומים רבים שטופס ניגוד העניינים עלול לעקר את עשייתו ומילוי תפקידו מעניינים רבים ומרכזיים. עניין מהותי ומשמעותי שעל פניו יש מקום לפסילתו בעילת הסבירות.

מכיוון שאף אחד לא התנגד לעצם מועמדתו של עו"ד ראבילו לתפקיד מבקר המדינה, שכן לא הוגשה עתירה או התנגדות רשמית כל שהיא למועמדות זו, הרי ש"הרכבת כבר חלפה בתחנה" והעיסוק בשאלה זו, בעיקר בהיבט של זיקה וניגוד עניינים, פחות רלוונטי בשלב זה. מבחינה זו, האופוזיציה או המתנגדים למינוי זה, מן הראוי היה שהיו מביעים את התנגדותם במועד ולא נוקטים בשיהוי עד לאחר תוצאות הבחירות.

האתגר הדיוני: חשאיות הבחירות; זכות או חובה קוגנטית?

הפוסט הנוכחי, יעסוק בעיקר באופן שבו התבצעה הבחירה "החשאית" של מבקר המדינה.

שאלת חשאיות הבחירות חולשת על מספר תחומים בהם נעשה תהליך של בחירה; תהליכי בחירות בהם משתתפים האזרחים כגון: הבחירות הכלליות, הבחירות לרשויות המקומיות ותהליכים בהם משתתפים נבחרי הציבור כגון בחירת הנשיא ומבקר המדינה על ידי חברי הכנסת וכן בחירת שופטים/דיינים על ידי שתי ועדות סטוטוריות נפרדות; הועדה לבחירת שופטים והועדה לבחירת דיינים. בחירות אלה הינן חלק מענף המשפט הציבורי מינהלי וחלים עליהם כללי המינהל התקין. להבדיל מבחירות בתאגידים, אגודות וכד' השייכים לענף המשפט הפרטי.

אחד העקרונות המרכזיים בבחירות מענף המשפט הציבורי הוא טוהר הבחירות וחשאיותם. ונשאלת השאלה האם חשאיות הבחירות היא זכותו של הבוחר ("גברא" - in personam) או שמע עצם חשאיות הבחירות היא חלק בלתי נפרד מהבחירות עצמם ("חפצא" - in rem)? לתשובה לשאלה זו יש נפקא מינה משמעותית; האם בעל זכות הבחירה רשאי לוותר על זכותו לחשאיות; ברצותו ייממשנה וברצותו יוותר עליה. או שמא היא לא מוגדרת כזכות אישית אלא היא חלק ממנגנון שנועד להבטיח, לשמור ולהגן על הליך דמוקרטי תקין? גם אם נגדיר את החשאיות כזכות אישית התלויה ברצונו האישי של הבוחר, כיצד נוודא שהוא מוותר על זכותו מרצונו החופשי או שמא הוא נתון למרות וללחצים אישיים, סביבתיים או כל דרך אחרת שלא מבטאת את רצונו האמיתי?

הבחירות הנ"ל לתפקיד מבקר המדינה התקיימו בכנסת ועוררו מהומה רבתי. בשלב ראשון התקיימו הבחירות באופן סדיר לכאורה; חברי הכנסת הצביעו מעבר לפרגוד ושמו את הפתק לשני המועמדים. התוצאות בשלב ראשון העלו כי המועמד שהוא לא מועמדו של ראש הממשלה והקואליציה זכה ל 60 קולות ואילו מועמד ראש הממשלה והקואליציה זכה ל 57 קולות. פירושו של דבר, שחברי קואליציה הפרו לכאורה "משמעת קואליציונית" והצביעו עם האופוזיציה. מכיוון שבחירת מבקר המדינה מצריכה בסבב ראשון לפחות רוב חברי הכנסת (61), מה שלא היה, נערך סבב הצבעה שני. סבב זה התאפיין בכך שחברי הקואליציה "ויתרו" על החשאיות או "זיהמו" את הצבעה כאשר צילמו או חשפו בצורה ברורה את הצבעתם בהליך זה. התוצאה לבסוף - המועמד של הקואליציה נבחר. חברי קאוליציה "שבו מסורם", שינו את דעתם והתיישרו עם המשמעת הקואליציונית. גם אם נאמר כי חשאיות הבחירות בהליך זה היא זכותם של חברי הכנסת וברצותם - יכולים הם לוותר עליה - הרי שאופן התנהלות ההצבעה מעיבה מאד על רצון זה ויש בה יותר מאשר כדי להוכיח כי שינוי הבחירה לא היה ממש מתוך רצון חופשי. מבלי להיכנס לשאלה אם היתה הוראה מפורשת ממאן דהו להכניס מצלמה אל מאחורי הפרגוד ולתעד את ההצבעה הרי שיש די גורמים אחרים להעיד את העדר רצון חופשי בשינוי התוצאות בהליך הצבעה זה. במקרה הטוב - המשמעת הקואליציונית, שאף היא עיקרון שיש לו מקום במשטר דמוקרטי, חייבה את חברי הכנסת להצביע שלא לפי מצפונם האישי אלא ליישר קו עם עמדת הקואליציה כולה. במקרים פחות טובים, יתכן כי היה לחץ "חברתי" מאד לא מתון של חברי הכנסת שהכניסו "מרצונם החופשי" ניידים לתיעוד הצבעתם על חבריהם שאולי העדיפו לשמור על חשאיות הבחירות ולא לחשוף את הצבעתם אך נאלצו בעל כרחם להוכיח שאינם "סוררים" או חס ושלום "בוגדים" - ביטויים שעלו תוך כדי סבב ההצבעה השני.

נדמה כי חשאיות הבחירות נוטה להיות זכות אישית כאשר היא קרובה יותר לכלל האזרחים בבחירות הכלליות מכיוון שאין השפעה ישירה ובוודאי לא ידיעה מפורשת שבין האזרח הקטן לבין מי שנבחר. ולכן, סביר יותר להניח שחשאיות הבחירות במקרה זה היא יותר אישית פרסונלית וניתן לוויתור מאשר מנגון בלתי תלוי בעיקרון טוהר וחשאיות הבחירות לכשעצמן ("חפצא"). מנגד, בהליך הצבעה מצומצם יותר כמו בחירה 120 חברי כנסת את מבקר המדינה - נדמה שעל הציר שבין זכות אישית למנגנון עצמאי ובלתי תלוי - החשאיות נוטה יותר לצד ה"חפצא" שלא לומר "היא כולה חפצא" שכן יש קשר ישיר בין המצביעים לבין בעל התפקיד שנבחר. יתירה מזאת, החוק עצמו מגדיר את התלות, האחריות והזיקה שבין חברי הכנסת לבין מבקר המדינה: "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד" (סעיף 6 לחוק יסוד: מבקר המדינה). לאור זאת, דווקא בהליך זה חשאיות הבחירות מחויבית המציאות ואיננה ניתנת לויתור מעצם היותר קשורה למילוי תפקידו של בעל התפקיד שנבחר ולעצם התלות שבין שני גופי שלטון אלה; הרשות המחוקקת ומוסד מבקר המדינה. לפי אופן ההצבעה בסבב השני, מבקר המדינה הנבחר יודע מי הצביע בו ומי לא הצביע עבורו. זהו תהליך "מזוהם" שיקשה מאד, לפחות למראה עיניים, על מבקר המדינה למלא את תפקידו כראוי ולגלות אחריות כלפי הכנסת, על כל נבחריה - מי שבחר בו ומי שלא בחר בו.

סיכום ומבט לעתיד

לעניות דעתי, הליך בחירת מבקר המדינה כפי שהתנהל הוא הליך פסול הן מבחינת "חובת החפצא" החלה על חשאיות הבחירות בהליך זה ושאיננה ניתנת לויתור והן מבחינת "זכות הגברא" שגם אם יש בכוחו לוותר על זכות זו, הויתור לא נעשה מתוך רצון חופשי.

נדמה כי יש מקום לביקורת שיפוטית של בג"ץ שכן ההליך המינהלי זוהם במידה לא מבוטלת ויש לתקן את המעוות. אולי לא על ידי פסילת המועמד אך לכל הפחות לדרוש הליך חוזק ותקין מינהלית ולקבוע בהלכה כי חשאיות בהליך מעין זה היא עניין קוגנטי, in rem, וכזה שאינו נתון לשיקול דעתו של הגוף הבוחר.